Il mobbing nel lavoro alle dipendenze della P.A.
Luca Soda

Il termine mobbing deriva dall’inglese "to mob" che significa assalire, aggredire in gruppo e in generale descrive un’attività persecutoria posta in essere da uno o più soggetti (non necessariamente in posizione di supremazia gerarchica) e mirante ad indurre il destinatario della stessa a rinunciare volontariamente ad un’incarico ovvero a precostituire i presupposti per una sua revoca attraverso una sua progressiva emarginazione dal mondo del lavoro.
Il termine, riferito allo svolgimento di un rapporto di lavoro subordinato, è recentemente entrato a far parte delle parole d’uso comune. Gli studi di medicina del lavoro hanno inoltre confermato che il mobbing è infatti un fenomeno piuttosto diffuso nel mondo del lavoro privato. L’attenzione nei confronti del mobbing nasce soprattutto nei paesi di cultura anglosassone dove si è sviluppato  in modo esponenziale, soprattutto a seguito della ristrutturazione dell’impresa e la conseguente introduzione nei processi produttivi di criteri di efficientismo intensivo e di richiesta di eccessiva fidelizzazione dei dipendenti alle missioni del management. L’esplosione del mobbing come problema connesso all’organizzazione del  lavoro e ai diritti dei lavoratori si è verificata, infatti,  soprattutto dalla seconda metà degli anni ottanta ed ha riguardato soprattutto il settore dei servizi e il terziario in generale, dove, contrariamente all’impresa classica,  meno forti apparivano le resistenze connesse alla “cultura dell’appartenenza al ceto operaio” e meno forte si dimostrava la resistenza solidaristica “di casse” dei lavoratori a difesa del soggetto vessato.  Strettamente connesso con una rappresentazione “evoluta” del concetto di lavoro e del ruolo che esso svolge nella vita degli individui il mobbing è stato oggetto di attenzione in quanto problema sociale, in quei paesi in cui è più forte la sensibilità politica ai temi dei diritti di nuova generazione e dove si sperimentano pratiche di cittadinanza evoluta connessa al riconoscimento di diritti legati a bisogni immateriali.    
Il in Italia ed è stato oggetto solo da pochi anni di studi approfonditi sotto il profilo sia medico che legale. Lo stesso INAIL lo ha inserito solo recentemente negli studi sulle nuove patologie nelle malattie professionali, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 10, comma 4, del d.lgs. n. 38 del 2000. Anche se in ritardo rispetto ai paesi nord-europei, nel nostro Paese il fenomeno è già stato oggetto di pronunce giurisdizionali, relativamente al lavoro nell’impresa.. Rilevante è, ad esempio, la sentenza emessa dal Tribunale di Torino in data 11.12.1999 che ha descritto gli stati patologici tipici dell’esistenza di mobbing nei confronti di un dipendente: sindrome ansioso-depressiva reattiva, labilità emotiva, nervosismo, insonnia, disappetenza, ansia, perdita di autostima, con conseguente frequente ricorso all’uso farmacologico di ansiolitici, antidepressivi, ed ha rammentato come tali danni alla persona rientrano nella fattispecie del "danno biologico". 
L’emarginazione dal lavoro, ingiustamente attuata anche attraverso la demotivazione del singolo lavoratore, e il suo conseguente stato di sofferenza psicofisica, è imputabile all’imprenditore ai sensi dell’articolo 2087 del codice civile secondo la quale "l’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro". In più si evidenzia che il mobbing stride con il principio di tutela della dignità umana del lavoratore sanciti dalla Costituzione (artt. 35 e 41). 
Non trascurabili sono gli effetti culturali che il concetto di mobbing produce nell’immaginario collettivo dei lavoratori, effetti che sono destinati a incidere sugli aspetti organizzativi del lavoro. Esso evoca un’idea evoluta del luogo di lavoro, che non è solo un luogo fisico ma soprattutto un  luogo emotivo perché in esso si concentrano umori, sensibilità, culture differenti. E’ spesso anche un luogo di sofferenza, di disagio, di insoddisfazione, di conflitto, e per queste ragioni i temi della serenità psicologica e il benessere psicofisico dei luoghi di lavoro e gli aspetti emotivi e motivazionali delle attività lavorative vengono sempre di più considerati come strategici per l’organizzazione e la gestione delle risorse umane. 
Per quanto riguarda il settore pubblico il problema del mobbing nel lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche  non è sostanzialmente emerso, salvo qualche pronuncia isolata. 
In realtà soprattutto a seguito dell’introduzione di logiche privatistiche nell’organizzazione e nel funzionamento delle amministrazioni previste dal  decreto legislativo n.165 del 2001 è prevedibile una crescita del fenomeno. In particolare nel lavoro pubblico sono aumentate le potenzialità di produzione di comportamenti di mobbing verticale,  cioè quello esercitabile nell’ambito del rapporto di lavoro dipendente da chi si trova in una posizione di supremazia gerarchica.
Il mobbing verticale, infatti, può trovare terreno fertile soprattutto in relazione alla nuova configurazione delle funzioni e dei poteri della dirigenza pubblica. Essa infatti svolge le sue attività in relazione ad obiettivi da raggiungere e di conseguenza accentua le sue funzioni di autonomia nella gestione e organizzazione del personale e di gestione dei rapporti di lavoro (art. 16, comma 1, lettera h, del decreto legislativo n. 165 del 2001) rispetto alle quali ha poteri e capacità simili a quelle del privato datore di lavoro (art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001). In tal modo aumenta in modo esponenziale la sua idoneità a incidere con decisioni organizzative sulla sfera individuale del lavoratore. Inoltre la fine del mansionismo e delle rigidità strutturali ed organizzative delle amministrazioni (che comportavano la conseguenza che il lavoratore venisse preposto all’esercizio di specifiche mansioni difficilmente modificabili) e l’attenuazione dei canoni della legalità nella gestione delle risorse a favore del canone del risultato, possono essere interpretati come cause strutturali potenzialmente idonee a incrementare il mobbing.  Le logiche privatistiche recentemente introdotte nell’organizzazione delle risorse umane delle amministrazioni pubbliche, se, infatti, da un lato migliorano l’efficienza organizzativa, dall’altra costituiscono un possibile terreno di coltura delle pratiche di mobbing. 
D’altronde se oggi il dirigente pubblico, al quale sono imputati come sue specifiche funzioni l’organizzazione e la gestione del personale (art. 16, comma 1, lettera h e art. 17, comma 1, lettera e del decreto legislativo n. 165 del 2001), ha nell’organizzazione degli uffici e nelle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro “poteri e capacità simili a quelle dell’imprenditore privato”  esso è sicuramente soggetto al dettato dell’art. 2087 del codice civile ed è, dunque, tenuto ad adottare nell’esercizio delle sue funzioni dirigenziali le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro. La complessiva rilevanza del fenomeno del mobbing, nel lavoro pubblico non può essere comunque sottovalutata ed è ragionevole prevederne una sua più pronunciata emersione allorché dopo questi anni di rodaggio la riforma dei principi strutturali di funzionamento dell’organizzazione pubblica cominceranno ad entrare “culturalmente” a regime.
Che la controversia di mobbing debba essere deferita ex art. 63, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, al giudice ordinario non pare possano esservi dubbi, trattandosi di controversia relativa al rapporto di lavoro. Così ha talaltro stabilito l’ordinanza n°6311 del 6.12.2000 del Consiglio di Stato che ha, per la prima volta, esaminato il tema del  mobbing nel pubblico impiego, statuendo la competenza del giudice ordinario a decidere su di una richiesta di condanna avanzata da un dipendente per danno biologico ad esso conseguente.
Viene altresì precisato che la giurisdizione sulle controversie mobbing appartiene alla magistratura ordinaria in quanto non  è in alcun modo ipotizzabile come controversia  in materia di pubblici servizi “posto che l’art.33 comma 2 lettera e del decreto  legislativo n. 80 del 1998  nel testo modificato dalla legge 21 luglio del 2000 n. 205, esclude dalla giurisdizione amministrativa le controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona o alle cose". Tuttavia il mobbing può generarsi non solo dall’azione gestoria di un dirigente ma  anche come conseguenza di un vizio tipico dell’azione amministrativa, come nel caso di mobbing determinato per uno scavalcamento di carriera subito ingiustamente da un dipendente, che configura il vizio dell’eccesso di potere.
La sofferenza da mobbing, infatti, al di là degli aspetti penalistici ai quali concretamente può accompagnarsi (molestie sessuali, violenza privata, minacce ecc) può essere, come sopra ricordato, causa di "danno biologico" risarcibile innanzi al giudice ordinario ex art. 2043 del codice civile.
L’ipotesi del risarcimento del danno biologico postula un duplice accertamento dei fatti: innanzitutto l’accertamento relativo alla sussistenza di un atteggiamento ingiustificatamente vessatorio e, successivamente, l’accertamento dell’esistenza di effetti pregiudizievoli per l’equilibrio psico-fisico del dipendente direttamente connessi alla pratica di mobbing. La determinazione del risarcimento del danno, è logicamente successiva a tale duplice accertamento. 
Il mobbing nel pubblico impiego si connota inoltre per una serie di conseguenze ulteriori.
Una condanna della P.A. per danno biologico da mobbing potrebbe astrattamente comportare, tra le altre conseguenze, un danno per l’erario di cui l’autore può essere chiamato a rispondere innanzi alla Corte dei Conti. L’eventuale sentenza di condanna infatti colpisce anche l’ente di appartenenza in quanto questo è solidalmente responsabile ex art.28 della Costituzione con il proprio dipendente che ha posto in essere il comportamento vessatorio di danno e i conseguenti esborsi costituiscono, a loro volta, "danno erariale", cioè " ingiusta lesione di un interesse economicamente valutabile di pertinenza dello Stato " (così: Cass.SS.UU. 4.1.1980 n. 2). Ove si verifichi tale situazione la Corte dei Conti deve esercitare  obbligatoriamente l’azione di regresso tesa ad ottenere il reintegro del patrimonio della P.A. attraverso il recupero nei confronti dell’autore del fatto illecito dannoso delle somme cui la P.A. è stata costretta all’esborso a causa della condotta del proprio dipendente.
Non è esclusa infine, in caso di mobbing accertato, la responsabilità dirigenziale per cattiva gestione delle risorse umane ex art. 21 del decreto legislativo n. 165 del 2001. La cattiva gestione delle risorse umane infatti, rientra nella fattispecie più generale della negatività dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione imputabile al dirigente e può comportare l’applicazione delle conseguenze previste dall’ordinamento, come il mancato conferimento della retribuzione di risultato, la revoca dell’incarico, la destinazione ad altro incarico.