Le posizioni organizzative: un caso di middle  management nel lavoro pubblico?
di Luca Soda

Introdotte con la prima tornata contrattuale seguita alla privatizzazione del lavoro pubblico le posizioni organizzative – le parti contraenti non hanno eccelso nella definizione terminologica dell’istituto – si concretano nel conferimento di incarichi, al personale inquadrato nelle aree, relativi allo svolgimento di compiti che comportano elevate capacità professionali e culturali corrispondenti alla direzione di unità organizzative complesse, all’espletamento di attività professionali, e l’attribuzione della relativa posizione funzionale. I contratti collettivi prevedono che, considerato il notevole tasso di professionalità richiesto per lo svolgimento di tali compiti, possano essere preposti a tali posizioni soltanto i dipendenti appartenenti all’area apicale dei comparti, ovvero  l’area C per i comparti ministeri, enti pubblici, aziende, l’area D per il comparto regioni-enti locali. I contratti collettivi di comparto  dettano discipline omogenee per le posizioni organizzative fatta eccezione per il comparto enti locali. In questi comparti l’istituto ha un’articolazione più complessa e, per certi versi più evoluta come si cercherà di spiegare in seguito, segno che alle posizioni organizzative si è cercato di conferire un ruolo di maggiore protagonismo nel sistema organizzativo-funzionale del suddetto comparto, ruolo sottolineato dalla maggiore remuneratività dell’incarico che in questo comparto è cinque volte più elevata rispetto a quella degli altri.
Nell’identificazione delle invarianti dell’istituto, cioè le disposizioni comuni a tutti i comparti, emerge che l’incarico che forma oggetto di posizione organizzativa è possibile a) esclusivamente per situazioni tipizzate, descritte direttamente dal contratto; b) con incarichi a termine; c) caratterizzate da specifica retribuzione variabile; d) sottoposte alla logica del risultato; e) soggette a valutazione; f) revocabili;
L’istituto si inscrive nel processo di tendenziale “superamento” del modello classico del pubblico impiego e più in generale del processo di trasformazione del modello organizzativo della pubblica amministrazione. Attuato dopo decenni di mansionismo, di blocco dei percorsi fisiologici di sviluppo di carriera, di mortificazione economica delle professionalità necessarie ai processi di innovazione, questo processo è stato caratterizzato dall’abbandono della classificazione del personale per livelli, istituito con la  legge 11 luglio 1980 n. 312, e dal reinquadramento dello stesso in aree comprendenti al loro interno più profili professionali raggruppati su uno o più livelli economici all’interno dei quali è prevista la flessibilità d’impiego in mansioni diverse considerate equivalenti. E’ proprio la ratio della flessibilità d’impiego che sottende all’istituzione delle posizioni organizzative, in qualche modo dettate dalla necessità di rispondere in modo adeguato alla differenziazione di attività che, pur non rientrando tra le funzioni dirigenziali, appaiono come strategiche o di rilevante importanza sul piano organizzativo-funzionale. L’istituto nasce insomma dalla consapevolezza che per alcune funzioni, come ad esempio le funzioni più innovative o in sintonia con il processo di trasformazione delle amministrazioni pubbliche, sempre più knowledge based, in cui, cioè, il requisito della risorsa conoscenza comincia ad avere un ruolo strategico, fosse necessario introdurre elementi di flessibilizzazione delle attività e di orientare al risultato le  relative prestazioni.
L’istituzione delle posizioni organizzative deriva direttamente dall’articolo 45, comma 3, del decreto legislativo 29/93 modificato dai decreti legislativi n. 396/1997, n. 80/1998, n. 387/1998, che dispone che “per le figure professionali che, in posizione di elevata responsabilità, svolgono compiti di direzione o che comportano iscrizione ad albi oppure tecnico scientifici e di ricerca, sono stabilite discipline distinte nell’ambito dei contratti collettivi di comparto”. Tale norma, oltre a riconoscere la necessità di disciplinare in modo separato dall’ordinamento del personale delle aree i “professionisti dipendenti”, ovvero le categorie di dipendenti pubblici che svolgono funzioni che richiedono iscrizione ad albi professionali e quelle professionalità, necessarie all’amministrazione, di rilevante contenuto professionale per lo svolgimento di funzioni specifiche (avvocati per gli uffici contenzioso, ingegneri, architetti, geometri per gli uffici tecnici ecc..), si riferisce anche alla necessità di distinguere dal sistema della classificazione del personale per aree quei funzionari che svolgono compiti di rilevante responsabilità ai quali siano imputabili una serie di attività sia pure non autonome, ma di rilevante contenuto professionale.
Possiamo immaginare che la tipizzazione delle attività alle quali è imputabile il conferimento dell’incarico oggetto di posizione organizzativa risponda alla ratio di limitare un possibile uso distorto dell’istituto da parte della dirigenza, cioè di evitare il conferimento di incarichi generici, utilizzando la relativa retribuzione per motivi esclusivamente premiali e non connessi allo svolgimento effettivo di funzioni di particolare rilevanza.  
I contratti prevedono il conferimento di incarichi di posizioni organizzative per:  
1)	direzione di unità organizzative, ad esempio di un settore di ufficio con elevata autonomia organizzativo-funzionale nell’ambito del sistema di organizzazione. 
2)	attività con contenuti di alta professionalità correlate al possesso di titoli di studio universitari, (nel comparto Enti locali c’è, in aggiunta, un esplicito richiamo anche ad attività connesse all’iscrizione ad albi professionali)
3)	attività di staff, studio, ricerca, ispettive, di vigilanza, di controllo

Il conferimento di incarico di posizione organizzativa presuppone tuttavia, così dispongono i contratti collettivi dei singoli comparti, che le amministrazioni abbiano realizzato innovazioni strutturali dell’organizzazione, ovvero che abbiano a) attuato i principi di razionalizzazione previsti dal D.lgs 29/93, in particolare la separazione tra potere di indirizzo politico e attività di gestione (artt. 3, 14), le determinazioni organizzative al fine di assicurare l’attuazione dei principi di funzionalità,  efficienza, efficacia economicità, flessibilità, interconnessione, imparzalità e trasparenza (artt. 4, 2), la parità di trattamento nella gestione delle risorse umane (art.7), il controllo della spesa (art. 9); b)  la ridefinizione delle strutture organizzative e delle dotazioni organiche; c) l’istituzione e l’attivazione dei servizi di controllo interno
La necessità di prevedere tali condizioni di attribuzione risponde all’esigenza di favorire la funzionalità effettiva dell’istituto e l’operabilità dello stesso, all’interno di un sistema organizzativo innovato radicalmente e posto in conformità con i principi generali di riorganizzazione razionalizzazione delle attività e delle strutture delle amministrazioni.
     Che l’incarico che forma oggetto di posizione organizzativa sia funzionale alle strategie gestionali del management e, dunque, sottratta a qualsiasi forma di contrattazione non pare possano esserci dubbi: la definizione dei criteri di conferimento e sistemi di valutazione sono soltanto oggetto di consultazione sindacale, anche se si registra in sede di contrattazione integrativa la tendenza a rinegoziare tali aspetti a causa delle spinte pancontrattualiste del sindacato, con l’effetto  di una riduzione l’area del potere manageriale-gestionale della dirigenza.
L’atto di conferimento, infatti,  può essere classificato come una delle determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione del personale assunte dal dirigente “con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro” (art. 4, comma 2, del D.lgs. 29/93) ed è riferita alla capacità organizzatoria conferita ai dirigenti nell’allocazione delle risorse e nella gestione dei rapporti di lavoro e al potere del dirigente di scegliere la strategia manageriale più idonea al raggiungimento degli obiettivi ad esso assegnati. Di tale scelta, pertanto, il dirigente assume in pieno la responsabilità e ne risponde in sede di valutazione dei risultati. Le caratteristiche essenziali dell’atto di conferimento sono determinate dai contratti collettivi; esso è assunto con atto scritto e motivato tenuto conto dei requisiti culturali, delle attitudini e delle capacità professionali – da qui la ricordata vocazione dell’istituto a essere tendenzialmente applicabile ai knowledge worker - dei dipendenti in relazione alle caratteristiche dei programmi da realizzare. All’interno dei criteri e delle procedure per il conferimento degli incarichi, preventivamente determinati, la norma implicitamente prevede una sorta di giudizio di idoneità preventiva, rimesso alla esclusiva discrezionalità del dirigente, sulle capacità del dipendente da scegliere tra le risorse umane a sua disposizione, a svolgere l’incarico che forma oggetto di posizione organizzativa. 
L’atto di conferimento deve sicuramente contenere a) l’attribuzione di funzioni, b) il risultato da realizzare; c) la retribuzione prevista; d) i termini di esecuzione, Tuttavia è opportuno, anche in ragione della natura performance oriented dell’incarico che in esso venga precisato anche e) il conferimento di eventuali risorse; f) la definizione di un programma e le sue modalità di esecuzione, ciò al fine di rendere maggiormente verificabile l’attività in itinere.
E’ da sottolineare che, contrariamente a quanto previsto negli altri comparti, il contratto degli enti locali prevede sia la retribuzione di posizione che quella di risultato, la quale può variare da un minimo del 10% ad un massimo del 25% della retribuzione di posizione, a conferma della maggiore   compiutezza dell’istituto in tale comparto (art. 10, comma 3, CCNL del comparto enti locali).
La posizione organizzativa cessa in via ordinaria per la  scadenza del termine fissato nell’atto di conferimento ma può essere rinnovata. I contratti prevedono tuttavia casi di cessazione dell’incarico per vicende intervenute in corso di attività. Tali vicende sono:
a)	la revoca dell’incarico
b)	intervenuti mutamenti organizzativi.
La revoca dell’incarico comporta la perdita della retribuzione e la restituzione del dipendente alle funzioni del profilo di appartenenza. Il contratto parla correttamente di restituzione alle funzioni proprio a sottolineare che la posizione organizzativa non comporta un mutamento di profilo professionale che rimane invariato, ma determina soltanto un mutamento di funzioni, funzioni che cessano al cesare dell’incarico. L’atto di revoca, assunto dal dirigente con le stesse modalità dell’atto di conferimento, dunque con atto scritto e motivato, è adottato in caso di grave inadempienza in corso di attività con gli obblighi e le responsabilità derivanti dall’incarico. In tal senso possono comportare la revoca: 
a) l’inosservanza delle direttive contenute nell’atto di conferimento, intesa ad esempio come scostamento dalle modalità esecutive previste nell’atto di conferimento o inapplicazione grave delle metodologie previste tale da accertare il palese inadeguamento dell’attività svolta al raggiungimento degli obiettivi

b) l’accertamento di risultati negativi, compiuto negli step di valutazione – di regola annuale (art. 19, comma 5, CCNL comparto Ministeri, art. 9, comma 4, CCNL comparto regioni-enti locali) – accertati sulla base dei criteri  e delle procedure predeterminate  

La revoca per intervenuti mutamenti organizzativi si ha invece, quando a seguito di  ristrutturazioni della struttura dell’ufficio intervenute in corso di attività emerge un nuovo modello organizzativo con la ricollocazione di funzioni   (accorpamenti, divisione di funzioni, spostamenti di competenza)  che incide sull’attività che forma oggetto di posizione organizzativa. In tal caso se la modifica organizzativo-istituzionale è tale da rendere inattuabile l’attività che forma oggetto di posizione organizzativa, questa può essere revocata, ferma restando la possibilità di rinegoziare l’incarico adattandolo, laddove ciò sia possibile, al nuovo contesto organizzativo.
E’ nel sistema di valutazione degli incarichi che emergono le più rilevanti differenze tra il comparto regioni enti locali e gli altri comparti. Nel primo è previsto, infatti, un sistema di garanzie del dipendente incaricato di posizioni organizzative che ricorda, con le dovute differenze, quello previsto per la valutazione dei dirigenti (art. 21 del d.lgs n. 29 del 1993).  Il contratto prevede che le amministrazioni prima di procedere alla formalizzazione di una valutazione non positiva acquisiscano in contraddittorio le valutazioni del dipendente interessato, anche assistito dalla organizzazione sindacale di appartenenza o a persona di sua fiducia (art. 9, comma 4, CCNL del comparto enti locali). Si tratta ovviamente di una norma più evoluta rispetto a quella degli altri comparti, sicuramente in considerazione del maggior peso che assumono gli incarichi di posizione organizzativa nel sistema di classificazione e organizzazione del personale degli enti locali. 
Risulta evidente che l’istituzione delle posizioni organizzative appare un tentativo di introdurre nel sistema di classificazione del personale pubblico non dirigenziale maggiore flessibilità, un sistema di responsabilizzazione performance oriented. In linea di principio potrebbe anche rappresentare un modo per privilegiare le capacità e il merito, soprattutto di quei dipendenti di elevata capacità professionale, si pensi ai knowledge worker, i quali sembrano i veri destinatari dell’istituto visto che le funzioni per le quali è possibile conferire le posizioni organizzative presuppongono un elevato grado di conoscenza (attività con contenuti di alta professionalità e specializzazione correlate al possesso di diplomi di laurea e/o di scuole universitarie, alla iscrizione ad albi professionali, attività di staff, studio e ricerca). 
In tal senso l’istituto sembra guardare nella giusta direzione in quanto sembra in sintonia col processo di progressiva acquisizione della risorsa conoscenza come fattore strategico per il miglioramento e la qualità delle organizzazioni e le innovazioni e le amministrazioni attiveranno nuove competenze basate sulle attività di studio, di ricerca, di informazione e comunicazione. 
Inoltre  esso consente di introdurre nel sistema di organizzazione e gestione delle risorse umane, secondo i principi dell’organizzazione guidata dalla missione, la cultura del lavoro per progetti e per obiettivi. 
 E’ anche un sistema offerto al dirigente per fidelizzare i suoi collaboratori agli obiettivi da raggiungere. Il nuovo sistema della responsabilità della dirigenza pubblica  - simile a quella che gli inglesi chiamano accountability, e cioè rendere conto – per la quale si risponde dei risultati raggiunti nella gestione delle risorse relative all'incarico non è stata accompagnata dalla previsione di sistemi di incentivazione del personale delle aree. Allo stato, infatti, il management deve raggiungere i risultati avvalendosi di collaboratori che tuttavia sono del tutto indifferenti - relativamente alla carriera, alla retribuzione, allo status - rispetto al raggiungimento dello stesso. E’ ipotizzabile allora l’uso delle posizioni organizzative anche come strumento incentivante e fidelizzante rispetto agli obiettivi strategici assegnati alla dirigenza. 
Nell’istituto delle posizioni organizzative - se le funzioni a cui esse si  riferiscono vengono interpretate come funzioni di stretto supporto alla dirigenza per funzioni strategiche rispetto al raggiungimento degli obiettivi ad essa assegnati - possono, allora, ravvisarsi potenzialità ulteriori rispetto a quelle astrattamente previste con la loro istituzione, come ad esempio la possibilità di   trasformare l’incaricato di posizione organizzativa in una sorta di middle manager che nel sistema organizzativo-funzionale delle amministrazioni pubbliche potrebbe collocarsi in una posizione intermedia tra sistema delle aree e dirigenza. Una siffatta interpretazione consentirebbe di ridurre l’attrito tra un sistema flessibile e orientato ai risultati previsto per i dirigenti con il sistema rigido e indifferente ai risultati previsto per il personale delle aree. La differente natura dei due sistemi, in mancanza di un’area di compensazione e raccordo, rischia infatti di “spezzare in due” l’amministrazione che dev’essere, invece, concepita come corpo unico al cui interno si articolano e si graduano funzioni differenti. Una parvenza di tale area di compensazione per metà rigida (dove l’unità di misura di tale rigidità può essere  identificata nel lavoro per tempo) per metà flessibile (dove invece l’unità di misura di tale flessibilità può essere  identificata nel lavoro per risultati) può essere riconosciuta nell’istituto delle posizioni organizzative, soprattutto nella versione prevista per il comparto enti locali, dove, ad esempio, l’omnicomprensività della retribuzione impedendo la remunerazione del lavoro straordinario, determina in concreto il superamento del lavoro “a tempo” essendo, ogni prestazione di lavoro fuori dall’orario ordinario, assorbita nella retribuzione di posizione. 
In realtà la questione se nell’istituto delle posizioni organizzative possa identificarsi un’anomala area quadri è stata più volte posta.  Ha trovato notevole impulso a seguito delle recenti ordinanze dei tribunali di Treviso e di Campobasso che, chiamati a pronunciarsi con riferimento alle fattispecie dei contratti collettivi che disciplinano le posizioni organizzative e a decidere se tali norme siano sufficienti a costituire la categoria dei quadri nel lavoro pubblico, hanno rimesso all’ARAN ed alle OO.SS. firmatarie, ai sensi dell’art. 68 bis del d.lgs 29 del 1993 (accertamento pregiudiziale sull’efficacia, validità ed interpretazione dei contratti collettivi), la questione relativa alla configurabilità, nell’ambito del comparto enti locali e dei ministeri della categoria dei quadri. L’ordinanza in questione solleva dubbi circa la validità degli articoli 8 e 9 del CCNL del comparto enti locali e dell’articolo 13 del CCNL del comparto ministeri in quanto non ottemperanti alla legge n. 190 del 1985, che istituisce la categoria dei quadri nell’impresa privata, applicabile alle pubbliche amministrazioni in forza della privatizzazione dei rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione disposta dall’articolo 2, comma 2, del d.lgs 29 del 1993.   
Sarà dunque il giudice ordinario a dire se nel lavoro pubblico dovrà essere o non essere riconosciuta  l’area dei quadri e a dare impulso alla sua istituzione - che eventualmente dovrà seguire la via maestra dello strumento contrattuale, ferma restando l’impraticabilità della via normativa alla soluzione del problema per contrasto con l’art. 2 del D.lgs. 29/93 e con i principi generali della riforma che hanno imputato la materia all’autonomia negoziale delle parti contrattuali.
In ogni caso è difficile sostenere, dal punto di vista organizzativo-finzionale, che le posizioni organizzative possano rappresentare un modo per rispondere a questa eventuale mancanza. Esse pur avendo alcune caratteristiche assimilabili alla vicedirigenza restano dei meri incarichi temporanei e non corrispondono all’assunzione di una posizione consolidata all’interno del sistema organizzativo  dell'amministrazione come si richiede per la categoria di quadro.  Il conferimento di posizione organizzativa è transitoria, revocabile e non continuativa; non ha, inoltre, natura generalizzabile o, quanto meno, estensibile ad una buona parte del personale appartenente alla carriera dei quadri direttivi, in quanto connessa a specifiche funzioni.  La temporaneità dell’incarico e la non corrispondenza ad una posizione consolidata all’interno del sistema organizzativo- funzionale dell’amministrazione, negano la stabilità dell’inquadramento che è invece presupposta per la categoria di quadro “la categoria dei quadri è costituita dai prestatori di lavoro subordinato che, pur non appartenendo alla categoria dei dirigenti, svolgono funzioni con carattere continuativo di rilevante importanza (art. 2, comma 1, legge n. 190/1985). 
In ogni caso, a prescindere dall’istituzione o meno dell’area dei quadri, l’istituto delle posizioni organizzative merita di essere potenziato soprattutto in quei comparti (ministeri, aziende, enti pubblici) in cui non risulta compiutamente regolamentato.  Alla luce di ciò è opportuno allora valutare se sia opportuno delineare una precisa strategia contrattuale di parte pubblica volta alla valorizzazione dei knowledge worker attraverso tale istituto da tradurre in specifici atti di indirizzo all’ARAN.