Il seminario aveva come intento la presentazione delle novità dei contenuti del nuovo contratto del comparto sanità, affrontando anche questioni e problematiche applicative proposte dalle aziende interessate attraverso quesiti.

L'incontro è stato fruttuoso ed interattivo e le domande poste ed i quesiti inviati hanno permesso, a questa Agenzia, d'intesa con il Comitato di Settore, di pervenire a due note di chiarimenti pubblicate sul sito sotto la voce "chiarimenti", una generale, l'altra inerente l'applicazione dell'art. 19, comma 1, lettere b) e c), del CCNL del 19 aprile 2004.

ATTI DEL SEMINARIO

Inizio

Le chiusure, nel volgere di pochi mesi, di trattative per comparti con altissimo numero di dipendenti come quelli della Scuola, degli Enti locali e, ultimo, della Sanità, in un momento in cui la tensione sociale è alta (penso agli scioperi selvaggi nei trasporti), può essere definita come un momento di corrette relazioni sindacali? E come valuta le polemiche sui ritardi nella stipulazione dei contratti?

E' stata una stagione contrattuale molto complessa, questa dei rinnovi contrattuali 2002-2005, una stagione svoltasi in presenza di un'evidente crisi della concertazione e delle regole che presiedevano alla contrattazione collettiva. E' possibile che si tratti della fase di transizione verso nuovi equilibri, che però ancora non si vedono all'orizzonte. A questo va aggiunto il contesto economico, caratterizzato da un lato da tensioni salariali e dall'altro dalla difficoltà a reperire risorse per chiudere i contratti. Lo sforzo dell'ARAN è stato quello di stipulare gli accordi rispettando i mandati ricevuti e cercando il massimo consenso possibile. Non si è trattato di una missione facile, come rivelano le tensioni solo parzialmente risolte in altri settori dei servizi. Un bilancio è difficile, ma si può constatare che i contratti sono stati chiusi sollecitamente, dopo l'emanazione degli atti d'indirizzo, e con un consenso molto vasto. In questo senso si può certamente dire che si è dato un contributo al mantenimento di corrette relazioni sindacali. Quanto al problema dei tempi: certo, è possibile pensare di sveltire regole e procedure, ma bisogna sottolineare la difficoltà del mestiere negoziale, nel contesto appena ricordato. Occorre inoltre tener conto delle specificità organizzative e di interessi che ciascun comparto presenta, e che incidono naturalmente sulle trattative. Del resto, la questione dei tempi contrattuali non dipende certo da pigrizie né solo da questioni di dettaglio, ma dal funzionamento delle regole generali e dal clima politico-sindacale in cui esse si inseriscono: intendo dire che il problema si risolve davvero solo attraverso la fiducia e il dialogo nelle relazioni industriali del paese.

Il rinnovo per il contratto della Sanità presentava difficoltà particolari?

I rinnovi contrattuali venivano dopo un quadriennio in cui si erano stabiliti cambiamenti di grande rilievo (inquadramento professionale, relazioni sindacali, flessibilità, solo per ricordare i più importanti). Naturalmente, non era pensabile né opportuno progettare un'altra stagione di riforme così incisive. Le innovazioni devono sedimentarsi e semmai suggerire, attraverso l'esperienza, gli aggiustamenti opportuni. Il fulcro di questi rinnovi ha riguardato dunque, oltre ai temi retributivi, la manutenzione normativa, con alcuni aspetti anche assai delicati, e l'adeguamento ad alcune nuove disposizioni legislative. Proprio la risposta alle questioni salariali è stata la più delicata perché la trattativa è avvenuta nel clima "caldo" dell'inflazione reale e di quella percepita, e in una situazione difficile dei rapporti interistituzionali proprio a proposito delle risorse per la Sanità.

La situazione si è sbloccata quando le Regioni hanno messo a disposizione risorse proprie, la cui erogazione è stata peraltro collegata, da un lato, a esigenze di efficienza aziendale e, dall'altro, al miglioramento del servizio.

Il comparto della Sanità è, insieme agli enti locali, quello più toccato dal federalismo…

Quello del federalismo è un tema di grande importanza e serietà, poiché ha a che vedere con le stesse regole di convivenza politica e civile nel nostro paese. Ad esso si collega, ormai da alcuni anni, un dibattito sul cosiddetto federalismo contrattuale che è anch'esso importante, ma che spesso appare piuttosto confuso. Per esprimere, in maniera consapevolmente sbrigativa, una mia opinione personale, devo dire che non credo che il problema possa essere ridotto alla semplice destrutturazione del contratto nazionale e alla sua sostituzione tout court con accordi regionali. Se così fosse, credo che avremmo fatto un passo indietro, e non un progresso. Credo invece che sia giunto il momento di puntare seriamente a conferire ancora più peso e autonomia alla contrattazione decentrata in un contesto bipolare. Si tratta di un processo che non può che essere graduale, e non può che coincidere con una crescita di responsabilità e di capacità negoziali dei soggetti che contrattano in "periferia". Da questo punto di vista, mi sembra importante quanto è stato scritto nel CCNL della Sanità, quando, su precisa indicazione del Comitato di settore, si è stabilito che le Regioni possano indirizzare in maniera omogenea la contrattazione integrativa secondo linee da esse stabilite.

Quali sono i punti innovativi del contratto?

L'attenzione si è concentrata, da un lato, su alcune esigenze che le amministrazioni considerano rilevanti sotto il profilo dell'efficienza organizzativa, come la mobilità e il part time, e dall'altro su alcuni problemi che residuavano dalla riforma dell'inquadramento professionale avvenuta nel quadriennio scorso. Rinviando, per un'analisi più puntuale, ad altri interventi contenuti in questo numero della Rivista, si possono così sintetizzare i punti qualificanti dell'accordo.

Indennità. Si sono incrementate le indennità per lavoro festivo e notturno e se ne sono create di nuove per gli addetti ai servizi per le tossicodipendenze e l'assistenza domiciliare

Mobilità. Si è stabilito che i lavoratori destinatari di iniziative di qualificazione particolarmente rilevanti non possano accedere per un biennio alla mobilità. Lo stesso, in caso di "perdurante carenza di organico", per il personale neo assunto.

Inquadramento professionale. Si sono meglio precisate alcune regole generali che valgono per i passaggi, allo scopo di evitare automatismi generalizzati. Si sono previsti inoltre meccanismi per far transitare nella qualifica superiore, con varie modalità selettive, il personale infermieristico con funzioni di coordinamento, e altre figure ,sanitarie e non, collocate in categoria B. Nell'insieme, si sono evitati passaggi automatici, lasciando invece margini di scelta in sede decentrata. Sono previste risorse per consentire processi di sviluppo professionale e orizzontale e il riconoscimento di posizioni organizzative.

Formazione obbligatoria. Ne viene riconfermata la centralità, prevedendo una penalizzazione di carriera per chi vi si sottrae senza motivo

Part time. Si è stabilito che il 25 per cento della dotazione organica da distribuire tra i profili avvenga tenendo conto delle necessità organizzative aziendali, onde evitare che la riduzione del tempo della prestazione avvenga a discapito dell'erogazione dei servizi

Sanzioni disciplinari e mobbing. Si è introdotto un consistente corpus normativo, in coerenza con gli altri comparti della pubblica amministrazione

Per finire, un giudizio "politico" sul contratto

E' un contratto nel quale sono state introdotte innovazioni significative, senza peraltro stravolgere il quadro costruito in precedenza. L'intesa è stata raggiunta in un contesto generale molto difficile e credo che si sia dato un segnale positivo in un settore cruciale per il paese. E l'ARAN ha cercato di darvi, come al solito, il suo responsabile contributo.

Inizio

Con la stagione contrattuale 1998 – 2001 si è concluso il processo di trasformazione della preesistente normativa pubblicistica del Servizio Sanitario Nazionale nel rispetto dell'arco temporale indicato dalla riforma del pubblico impiego (d.lgs. n. 165 del 2001) per la privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici.

Il quadriennio contrattuale corrente (2002 – 2005) si è aperto per il SSN all'insegna di un quadro legislativo di nuovo in via di cambiamento, come già accaduto, quasi sempre in concomitanza con il rinnovo dei contratti per i ripetuti interventi normativi sulla legge di riforma del settore (d.lgs. n. 502 del 1992).

Questa volta a tenere alto il dibattito è stata la legge costituzionale n. 3 del 2001 che - mutando l'assetto istituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni con le modifiche apportate al titolo V della Costituzione – ha introdotto i principi del federalismo, con immediati riflessi e divergenti opinioni sul mantenimento delle attuali competenze in materia di Sanità, comprese quelle della contrattazione nazionale anche con riferimento all'agente negoziale ARAN.

Su questo fronte il dibattito è solo rinviato ma il CCNL stipulato il 19 aprile 2004 per il personale del comparto ha indubbiamente messo in rilievo il ruolo delle Regioni, consentendo loro la maggiore visibilità possibile coerentemente con i due livelli di contrattazione previsti dall'accordo sulla politica dei redditi del 23 luglio 1993 e con l'autonomia aziendale, cui la legge di riforma affida la gestione dell'organizzazione sanitaria e delle risorse umane quale fattore strategico fondamentale ed irrinunciabile.

Anche tenendo conto di quanto affermato nel patto di stabilità, oggetto dell'Accordo Governo – Regioni dell'8 agosto 2001, l'art. 7 del CCNL – ferma rimanendo l'autonomia della contrattazione integrativa - prevede un coordinamento delle aziende sanitarie da parte delle Regioni, mediante l'emanazione di linee di indirizzo su determinate materie "sensibili" collegate all'utilizzo delle risorse aggiuntive regionali (destinate alla contrattazione integrativa anche per il raggiungimento di finalità strategiche) nonché alle metodologie di incremento dei fondi in conseguenza di aumenti o riduzioni stabili della dotazione organica o, infine, all'attuazione delle formazione continua.

Relazioni sindacali tra le Regioni e le organizzazioni firmatarie del contratto da regolare mediante appositi protocolli locali sono poi previste in presenza di materie di competenza regionale aventi riflessi di ricaduta sugli istituti contrattuali ed, in particolare, di processi di ristrutturazioni aziendali sulla base della legge di riforma (accorporo o scorporo di aziende sanitarie ed ospedaliere) comportanti una rivisitazione dei fondi contrattuali deputati all'erogazione del trattamento accessorio del personale.

L'art. 7 si pone, dunque, come norma di equilibrio fra l' esigenza di garantire l'autonomia della contrattazione integrativa e quella delle Regioni di governare le risorse assegnate contrattualmente alle Aziende in modo efficace ed efficiente rispetto alle finalità poste alla base della loro erogazione.

Quanto agli ulteriori obiettivi del CCNL del 19 aprile 2004, è facile rilevare che, considerando ultimato il percorso di trasformazione indicato dal legislatore della riforma, uno degli scopi principali delle parti negoziali è stato quello del consolidamento della normativa delle due precedenti stagioni contrattuali per realizzare "un fermo" della regolamentazione del rapporto del lavoro idoneo a permettere alle aziende di assimilare i cambiamenti organizzativi che esse presuppongono, superando le difficoltà dell'innovazione e sfruttando al meglio le opportunità dei nuovi sistemi premianti stabiliti per incentivare e motivare il personale.

Su questa linea si pongono la sostanziale conferma del sistema delle relazioni sindacali aziendali (la cui disciplina viene arricchita con la previsione del Comitato paritetico sul mobbing in linea con gli orientamenti della Unione Europea) nonché degli istituti del rapporto di lavoro, deducibile dalla norma finale che rinvia ai precedenti contratti collettivi salvo quanto non esplicitamente modificato o integrato dal nuovo. Ciò sta a significare che istituti quali, ad esempio, il contratto individuale, le ferie, il regime delle assenze e dei congedi parentali, le malattie, le cause di estinzione del rapporto ed altri diritti fondamentali continuano ad essere regolati dai preesistenti contratti collettivi che a partire dal 1 settembre 1995 li hanno, nel tempo, disciplinati. Si impone, come prossimo compito quello di unificare le disposizioni vigenti in un testo negoziale unico da portare a termine entro la fine della presente stagione contrattuale con l'intento di fornire uno strumento operativo chiaro e fruibile da parte di tutti.

Ugualmente l'aggiornamento del trattamento economico disposto dal CCNL 2004 non incide sulla disciplina dei tre fondi contrattuali aziendali (relativi alle condizioni di lavoro, alla produttività ed all'erogazione delle fasce e di altre indennità), i quali sono confermati nel loro impianto generale ed opportunamente aggiornati con riguardo alle nuove risorse che ne consentono l'agibilità. Sono del pari confermati tutti gli istituti economici a carattere normativo, quali lo straordinario, le trasferte, la disciplina dei turni e della produttività, le fasce retributive ed i sistemi di valutazione etc.

Un secondo obiettivo perseguito dalle parti ha riguardato la necessità di interventi specifici sulla disciplina preesistente, sostanzialmente di due tipi: di carattere interpretativo come le clausole contenute nell'art. 23; di adeguamento alle esigenze del SSN eliminando gli inconvenienti emersi nella fase applicativa come avvenuto per la mobilità e per il part.- time (art. 21 e 22). Nel primo caso le integrazioni hanno tenuto conto della scarsità di personale del ruolo sanitario, in particolare infermieri, ed hanno bilanciato il diritto al trasferimento del dipendente con il rispetto degli investimenti formativi aziendali e l'espletamento dei concorsi sicchè, in tali casi, a partire dal 1 settembre 2004, sarà possibile un differimento di due anni dell'esercizio del diritto da parte del dipendente. Analogamente nella distribuzione della percentuale di part – time consentita ( pari al 25% circa della dotazione organica), si dovrà tenere conto delle esigenze di servizio e delle carenze organiche per evitare il peggioramento delle condizioni assistenziali con la diminuzione delle ore lavorative, mentre sarà possibile richiedere turni di reperibilità anche al personale ad orario ridotto in un numero non superiore a n.102 ore annue.

Un terzo obiettivo è stato collegato all'armonizzazione della disciplina preesistente con le leggi sopravvenute. Infatti la legge n. 97 del 2001 ha comportato la modifica del codice disciplinare del CCNL del 1 settembre 1995 nonché la revisione del rapporto fra procedimento penale e disciplinare e del regime delle sospensioni dal servizio, facoltative in presenza di un rinvio a giudizio ed obbligatorie in caso di detenzione del dipendente. Il CCNL ha fornito un importante contributo anche in tema di formazione continua, la novità introdotta per i dirigenti sanitari dall'art. 16 bis del dlgs 502 del 1992 ed estesa dalla decretazione ministeriale anche alle altre professionalità non dirigenziali del ruolo sanitario. Essa deve essere garantita dalle aziende, con oneri a loro carico, nell'ambito della formazione obbligatoria. Ove ciò non avvenga, nessuna penalizzazione può essere prevista per i dipendenti che non raggiungono nel triennio i crediti formativi richiesti, mentre, al contrario, il rifiuto del dipendente di partecipare alle attività formative organizzate dall'azienda, senza giustificato motivo, comporta per un triennio l'esclusione dalle selezioni interne sia per la progressione di carriera che per l'attribuzione delle fasce economiche.

Le parti hanno confermato anche l'attuale sistema classificatorio del personale, previsto dal CCNL del 7 aprile 1999, demandando ad una apposita Commissione di verificare l'eventuale esigenza di un futuro cambiamento. Nello stesso tempo, non hanno rinunciato a continuare il cammino delle politiche di sviluppo del personale già iniziato con il CCNL del 20 settembre 2001, che - in relazione al riordino delle professioni sanitarie e alla nuova disciplina dei percorsi formativi di tale personale (leggi n. 42 del 1999 e n. 251 del 2000) – aveva offerto una soluzione alla vertenza infermieristica e delle professioni sanitarie in genere con la ricollocazione del personale interessato nella categoria D del sistema classificatorio in linea con il personale laureato non dirigenziale degli altri ruoli.
Per assicurare il predetto sviluppo l'attuale contratto ha inteso:

- compensare le peculiari condizioni di lavoro del personale del ruolo sanitario prevedendo la maggiorazione dell'indennità per lavoro notturno e festivo; maggiorando o istituendo indennità specifiche professionali per il personale del ruolo sanitario (infermieri generici, puericultrici, masso – fisioterapisti); prevedendo indennità giornaliere legate alla presenza in servizio per il personale addetto ai SERT e all'assistenza domiciliare (artt. da 25 a 28);

- dare prospettive di carriera ai profili di cui sopra, ma anche al restante personale dei ruoli tecnico ed amministrativo e prevedendo il passaggio al livello economico DS per il personale del ruolo sanitario in categoria D con la funzione di coordinamento (artt. 18 e 19).

A tale scopo, il CCNL si è preoccupato di integrare, con apposite risorse sia contrattuali che aggiuntive regionali, i fondi previsti dall'art. 29 e 31 del CCNL, secondo modalità indicate nel dettaglio dalle disposizioni sopra citate e dall'art. 33.

Quanto al trattamento economico in generale, l'incremento contrattuale è stato di € 109 medi mensili a persona, di cui € 103 derivanti dall'applicazione del parametro statale del 5,66 % del monte salari 2001 e € 6 derivanti dalle risorse regionali aggiuntive nuove, pari allo 0,32% dello stesso monte salari.

Le risorse contrattuali sono state destinate dal contratto nazionale nella misura di € 77 a persona, al trattamento tabellare, di € 9,65 al fondo per le condizioni di lavoro per l'attuazione delle relative disposizioni, di € 6,05 al fondo dell'art. 31, destinate ai passaggi ed alle selezioni interne ed, infine, nella misura di € 10,30 sono state affidate alla contrattazione integrativa che provvederà a ripartirle tra il fondo della produttività e quello delle fasce (artt. 30 e 31). Sono state, altresì, confermate le risorse aggiuntive regionali storiche (cioè già assegnate ai fondi aziendali con i precedenti contratti) pari all'1,6% del monte salari 2001, da ripartirsi tra il fondo destinato alla produttività e quello delle fasce retributive e delle altre indennità secondo le indicazioni della contrattazione integrativa precedente.
Le nuove risorse aggiuntive regionali (pari allo 0,32%) sono state utilizzate in parte per gli incrementi delle indennità specifiche professionali agli infermieri generici, puericultrici e masso – fisioterapisti, in parte per le promozioni del personale in categoria D con l'incarico di coordinamento ed, infine, per cofinanziare l'indennità giornaliera del personale addetto ai SERT (art. 33).

Concludendo, il CCNL del 19 aprile 2004 con il consolidamento del sistema e gli interventi per così dire manutentori della previgente disciplina, ha mostrato la sua propensione a definire i diritti e gli istituti fondamentali del rapporto di lavoro nonché il trattamento economico minimo del personale del comparto Sanità, confermando l'importanza della contrattazione integrativa aziendale. Sia pure attraverso un delicato sistema di relazioni sindacali si può, dunque, affermare che alle aziende, alla stessa stregua del privato datore di lavoro, sono state affidate le leve di gestione del personale poichè mediante la gestione dei concorsi pubblici (di loro esclusiva competenza), del sistema classificatorio e delle risorse dei fondi contrattuali hanno nella loro disponibilità l'intera carriera giuridica del personale (concorsi e promozioni), la progressione economica, i sistemi premianti e la formazione professionale dei dipendenti. Il consolidamento delle norme del rapporto di lavoro dovrebbe ora favorire una penetrazione più capillare della nuova cultura di gestione del personale con l'acquisizione di comportamenti adeguati ai principi di riforma da parte di tutti i destinatari del contratto.⁽¹⁾
____________________________
(1)= L'articolo è stato pubblicato sulla rivista "Guida al Pubblico Impiego Locale," del Sole 24 ORE, numero 4/2004

Inizio

1. PREMESSA

Con l'ipotesi di accordo sottoscritta in data 11 dicembre 2003, si è proceduto alla disciplina del rapporto di lavoro del personale del Comparto del Servizio sanitario nazionale, valevole per il quadriennio di parte normativa 2002–2005 e per il biennio di parte economica 2002–2003, tenuto conto di un quadro legislativo in via di cambiamento per effetto della Legge Costituzionale n. 3 del 2001.
Infatti, in tale particolare contesto, le Regioni – con il proprio atto di indirizzo del 30 luglio 2003, approvato dal Governo con la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 31 luglio 2003 – hanno chiesto un ruolo di maggiore visibilità che, pur nella conferma dei due livelli di contrattazione previsti dall'accordo sul costo del lavoro del 23 luglio 2003 e dell'autonomia aziendale, consentisse loro un maggiore coordinamento delle aziende sanitarie per la gestione di determinate materie strettamente connesse all'utilizzo delle risorse aggiuntive regionali destinate alla contrattazione integrativa, sempre più orientata al perseguimento degli obiettivi aziendali e regionali ritenuti strategici.
In linea con gli atti di indirizzo emanati dal Comitato di settore, obiettivi del contratto sono stati quelli di pervenire al consolidamento della normativa delle due precedenti stagioni contrattuali per meglio adeguarla alle esigenze del Servizio sanitario nazionale, anche in considerazione della particolare situazione di carenza di organico dei profili sanitari.
Si è quindi intervenuti sulla disciplina del sistema classificatorio, sul rapporto di lavoro a tempo parziale, sulla mobilità, sulla formazione e l'aggiornamento professionale obbligatorio nonché per il miglioramento e potenziamento del sistema della produttività collettiva con la conferma dei sistemi di valutazione.
Necessari sono stati anche gli interventi negoziali diretti, per lo più, alla manutenzione e all'aggiornamento di taluni istituti come, in particolare, la modifica delle norme disciplinari che ha comportato una rivisitazione della regolamentazione contrattuale già esistente, al fine di adeguarla alla Legge n. 97/2001, nel frattempo intervenuta e la cui emanazione ha fornito l'occasione per attualizzare l'intero sistema già previsto nel CCNL 1 settembre 1995.
Significativa e peculiare rispetto agli altri contratti è stata la vertenza infermieristica con le connesse condizioni di lavoro la cui soluzione, già avviata con il CCNL del 20 settembre 2001 relativo al II biennio economico 2000-2001, ha rappresentato ancora una volta il punto centrale della trattativa richiedendo per il suo completamento l'erogazione di risorse aggiuntive da parte delle Regioni.
Per quanto attiene la parte economica si rileva il mantenimento di più fondi, a differenza degli altri comparti che ne hanno previsto solo uno, che rende necessaria una maggiore articolazione normativa in relazione agli specifici obiettivi di finanziamento ed una migliore gestione e trasparenza degli stessi.
Sul versante delle novità non va trascurato di segnalare talune tematiche di grande rilevanza politica e sociale come il mobbing e le molestie sessuali, sulle quali si è espresso anche il Parlamento europeo nell'ambito di recenti Risoluzioni indirizzate agli Stati membri e per le quali sono state previste alcune importanti iniziative volte a contrastarne la diffusione negli ambienti di lavoro.

2. ANALISI DELLE DISPOSIZIONI

2.1 Campo di applicazione

Passando ad una analisi più dettagliata delle normativa, per quanto attiene il campo di applicazione viene confermato l'ambito di riferimento del contratto, che si applica a tutto il personale - con esclusione dei dirigenti - con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e determinato, dipendente dalla aziende ed enti del comparto indicati dal CCNQ sulla definizione dei comparti di contrattazione collettiva del 18 dicembre 2002.
Tale applicabilità viene anche confermata nei confronti del personale dipendente da aziende o enti nelle ipotesi sempre più diffuse di sperimentazioni gestionali comportanti soppressione, fusione, scorporo, trasformazione e riordino aziendale – ivi comprese la loro costituzione in fondazioni ed i processi di privatizzazione secondo le disposizioni regionali – sino a quando, previo confronto con le Organizzazioni sindacali nazionali firmatarie del CCNL, non si addivenga alla individuazione e definizione di una nuova disciplina contrattuale del rapporto di lavoro ovvero fino alla stipulazione del relativo contratto collettivo quadro per la definizione del nuovo comparto pubblico di destinazione.

2.2 Relazioni sindacali e forme di partecipazione

Il sistema delle relazioni sindacali riprende lo schema procedurale attualmente vigente e scandisce con chiarezza i tempi della contrattazione integrativa e l'obbligo, per le Aziende ed Enti, di trasmissione all'ARAN entro cinque giorni dalla sottoscrizione definitiva del contratto integrativo, con l'indicazione delle modalità di copertura dei relativi oneri, identificando nel Collegio sindacale il soggetto deputato ad operare il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio, così come previsto dal D.Lgs. n. 165/2001.
Riguardo alle forme di partecipazione l'elemento di novità è offerto dal sistema di partecipazione sindacale anche al fenomeno del mobbing, che viene definito come forma di violenza morale o psichica attuata nei confronti di un lavoratore dal datore di lavoro o da altri dipendenti e caratterizzata da una serie di atti, atteggiamenti o comportamenti, diversi e ripetuti nel tempo, in modo sistematico ed abituale, aventi connotazioni aggressive, denigratorie e vessatorie tali da comportare un degrado delle condizioni di lavoro, compromettere la salute, la professionalità o la dignità del lavoratore stesso nell'ambito dell'ufficio di appartenenza oppure, addirittura, escluderlo dal contesto lavorativo.
Per contrastare l'estensione del fenomeno è prevista, pertanto, l'istituzione presso ciascuna azienda o ente, di appositi Comitati paritetici, incaricati di raccogliere i dati e di analizzarli sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo, di formulare proposte per la prevenzione e la repressione delle situazioni di criticità anche in relazione alla individuazione delle possibili cause del fenomeno.
Tali Comitati potranno altresì formulare proposte in ordine alla costituzione ed al funzionamento di sportelli di ascolto, all'istituzione della figura del consigliere/consigliera, nonché per la definizione di eventuali codici di comportamento.
In relazione a detta problematica, sono anche previste possibili iniziative di formazione, al fine di favorire la consapevolezza della gravità del fenomeno.
Con riferimento alle prerogative sindacali si evidenzia la modifica del secondo alinea dell'art. 8, comma 1, lett. b) del CCNL 7 aprile 1999, nella parte in cui consente la fruizione dei permessi sindacali solo ai soggetti appartenenti alle Organizzazioni sindacali "firmatarie" in contrasto con quanto previsto dall'art. 43 del D.Lgs. n. 165/2001, che attribuisce l'esercizio delle prerogative alle Organizzazioni sindacali rappresentative e cioè, a quelle ammesse alla contrattazione nazionale. L'intervento contrattuale nasce dall'esigenza di mettere in linea il sistema delle relazioni sindacali del Comparto Sanità con il D.Lgs. n. 165/2001 nel quale è affermato che per la fruizione delle prerogative sindacali è necessario e sufficiente che il sindacato sia ammesso alle trattative nazionali anche se successivamente non dovesse risultare firmatario del relativo CCNL.
Rimane confermato, invece, che il diritto di partecipazione alla contrattazione integrativa discende dalla sottoscrizione del CCNL di categoria.

2.3 Il coordinamento regionale

Il coordinamento regionale si correla con la evoluzione dello Stato in senso federalista e con le indicazioni dell'atto di indirizzo del Comitato di settore e consente alle Regioni di attuare un coordinamento della contrattazione integrativa delle aziende ed enti attraverso la emanazione, previa informazione preventiva con le Organizzazioni sindacali firmatarie del CCNL, di linee generali di indirizzo volte ad un utilizzo più flessibile ed uniforme delle risorse aggiuntive assegnate ai fondi.
Con tale disposizione è stato garantito un ruolo di visibilità alle Regioni, nel rispetto dell'autonomia negoziale delle aziende ed anche del patto di stabilità dell'8 agosto 2001, al fine di assicurare loro il controllo della spesa nella contrattazione integrativa.
Le linee di indirizzo riguardano l'utilizzo delle risorse aggiuntive regionali per la contrattazione integrativa destinate all'istituto della produttività sempre più orientata ai risultati; la realizzazione della formazione continua comprendente l'aggiornamento professionale e la formazione permanente; le metodologie di utilizzo da parte delle aziende o enti di una quota dei minori oneri derivanti dalla riduzione stabile della dotazione organica del personale; le modalità di incremento dei fondi in caso di aumento della dotazione organica del personale rispetto a quello preso a base di calcolo per la formazione dei fondi.
Tali due ultime clausole sono state ritenute assai rilevanti dal Comitato di settore, in quanto potranno consentire a ciascuna Regione di emanare criteri generali ed uniformi per l'incremento dei fondi al verificarsi delle ipotesi di cambiamento della dotazione organica.
L'effetto della previsione del coordinamento regionale non introduce un terzo livello di relazioni sindacali ma è correlato al sistema di finanziamento delle aziende ed enti del comparto, soprattutto per quegli istituti negoziali per la cui realizzazione le Regioni si sono impegnate a corrispondere risorse aggiuntive per il miglioramento della qualità e dell'offerta dei servizi anche attraverso un investimento più finalizzato delle risorse agli obiettivi strategici regionali.

2.4 Il sistema classificatorio

Importante elemento di qualificazione del contratto è rappresentato dalla continuazione del processo di valorizzazione professionale del personale del Servizio sanitario nazionale al fine di pervenire ad una gestione ottimale delle professionalità, in relazione alla esigenza di una maggiore flessibilità organizzativa nei servizi e nelle strutture.
In tale prospettiva si è ritenuto di ribadire, in via cautelativa, i principi enunciati nella sentenza della Corte Costituzionale n. 194 del 2002 in materia di riqualificazione valorizzando, ai fini della contrattazione integrativa, alcuni degli elementi più significativi del modello di classificazione definito nei precedenti contratti.
Un ruolo importante viene attribuito alla formazione continua, che attraverso una serie organica ed articolata di interventi, costituisce un fondamentale fattore di accrescimento professionale, di aggiornamento delle competenze e di affermazione di una nuova cultura gestionale nel delicato sistema della sanità pubblica.
La scelta contrattuale è stata anche quella di prevedere una apposita Commissione paritetica con il compito di formulare proposte per la realizzazione, in sede negoziale, di eventuali interventi migliorativi dell'impianto classificatorio vigente in modo di adeguarlo sempre più alle esigenze poste alla base del processo di riforma.
Si è ritenuto opportuno, una volta attuata la fase di prima applicazione che riguarda anche le ulteriori soluzioni della vertenza infermieristica, istituire una sessione di studio e di analisi diretta a valutare la possibilità, sulla base dell'esperienza maturata, di adottare formulazioni più rispondenti alle esigenze di valorizzazione delle professionalità esistenti, anche in termini di maggiore semplificazione dell'attuale sistema.

2.5 Norme disciplinari

Sotto il profilo delle innovazioni, una tematica particolarmente significativa del contratto è costituita dalla revisione del sistema delle norme disciplinari già delineato dal CCNL del 1° settembre 1995.
Le modifiche apportate perseguono essenzialmente la finalità di offrire una maggiore flessibilità al quadro normativo esistente attraverso una più ampia articolazione delle sanzioni e delle infrazioni il cui contenuto viene integrato ed aggiornato nonché di provvedere all'adeguamento delle norme pattizie alla legislazione di recente emanata, con particolare riferimento alla Legge n. 97/2001.
Conseguentemente, l'impianto generale del Codice disciplinare non ha subito significative modificazioni, che rimangono limitate all'ampliamento dell'elencazione delle infrazioni con l'inserimento delle situazioni di molestie sessuali e di mobbing, per le quali vengono graduate, a secondo della gravità dei fatti commessi, le diverse misure disciplinari.
Inoltre, vengono attuati i raccordi con il nuovo Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni definito dal Dipartimento della funzione pubblica (Decreto 28 novembre 2000) che, ai sensi dell'art. 54 del D.Lgs. n. 165/2001, deve essere allegato ai contratti collettivi.
La novità più rilevante riguarda, invece, l'articolazione delle sanzioni che viene integrata con la previsione di una specifica forma di sospensione dal servizio, non regolata in precedenza, consistente nella privazione della retribuzione da 11 giorni fino ad un massimo di sei mesi.
Tale ulteriore sanzione conferisce un maggiore equilibrio al sistema vigente, laddove il salto tra la sospensione fino a 10 giorni ed il licenziamento con preavviso si è dimostrato, nella concreta esperienza applicativa, troppo ampio in relazione ai principi di proporzionalità e gradualità ai quali l'azienda o ente deve attenersi nella applicazione delle misure disciplinari.
L'inserimento della nuova sanzione, che si colloca in una posizione intermedia, ha comportato una diversa graduazione delle possibili infrazioni disciplinari del personale rispetto a quella prevista nel precedente contratto.
Altre modifiche sono state apportate anche alla regolamentazione del rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale in precedenza disciplinata nel CCNL 1 settembre 1995 anche se inserita nell'articolo relativo al Codice disciplinare.
La attuale scelta negoziale di dare maggiore risalto alla materia con la formulazione di uno specifico articolo deriva dalla delicatezza della tematica in questione e dalla circostanza che la precedente disciplina era, in parte, carente.
Nel nuovo testo contrattuale la stessa viene integrata dalle innovazioni apportate dalla Legge n. 97/2001, raccordando le norme inderogabili di essa a quelle proprie della fonte negoziale con riferimento al procedimento disciplinare.
Sono, infatti, rimasti invariati gli aspetti procedurali, con riguardo alle modalità e alla durata della sospensione, mentre il nuovo testo contrattuale contiene ulteriori precisazioni in relazione ai casi di assoluzione, proscioglimento e condanna irrevocabile, definendo i raccordi con la legislazione vigente.
Con riguardo alla tempistica per la riattivazione del procedimento disciplinare, dopo la sua sospensione a seguito di procedimento penale, la nuova regolamentazione recepisce la previsione della Legge n. 97/2001, mentre per quanto riguarda i termini temporali per la conclusione del procedimento disciplinare riattivato dopo la sospensione, la cui definizione viene rimessa dalla citata legge alla contrattazione, la norma pattizia mantiene il limite di 120 giorni previsto per tutti gli altri casi, modificando la previsione della Legge n. 97/2001 che è di 180 giorni.
Anche la sospensione cautelare per procedimento penale, già disciplinata nel CCNL 1 settembre 1995, viene modificata ed integrata con i riferimenti alle più recenti disposizioni legislative nel frattempo intervenute, ma non innova, nella sostanza, la pregressa disciplina che viene integralmente recuperata per quanto attiene ai casi di sospensione, alla durata e al trattamento economico riconosciuto.

2.6 Politiche di sviluppo e gestione del personale

Punto assolutamente qualificante del contratto è quello relativo alle norme che riguardano le politiche di sviluppo e gestione del personale che hanno come obiettivo quello di dare impulso al processo di riordino e di riorganizzazione delle aziende ed enti già iniziato con il quadriennio 1994-1997 e proseguito con il quadriennio successivo 1998-2001 con la nuova classificazione del personale che, superando la rigidità del sistema precedente, ha valorizzato le singole professionalità.
Questo contratto, attraverso interventi mirati resi possibili anche dalle risorse aggiuntive che le Regioni hanno messo a disposizione, continua nella logica di valorizzazione e riqualificazione professionale dei dipendenti del Servizio sanitario nazionale per il rilancio della qualità dei servizi e delle prestazioni all'utenza.
Per realizzare tale programma il contratto si muove lungo due principali direttrici.
La prima, di valorizzazione del ruolo sanitario, prevede l'istituzione nella categoria C – con le procedure previste dall'art. 37, comma 2, del CCNL 7 aprile 1999 – di nuovi profili di "esperti" per alcune figure professionali già previste nella categoria B, livello economico Bs.
Più precisamente, si tratta, per il ruolo sanitario, della puericultrice, dell'infermiere generico e psichiatrico con un anno di corso e del massaggiatore e masso-fisioterapista e, per il ruolo tecnico, dell'operatore tecnico specializzato.
Il passaggio del personale interessato nella categoria superiore avviene in modo selettivo secondo i criteri dell'art. 16 del CCNL 7 aprile 1999, opportunamente combinati e ponderati, tenuto conto, in particolare, della verifica della professionalità acquisita anche attraverso percorsi formativi attuati in relazione alle esigenze delle aziende o enti; il passaggio comporta per tutto il personale sanitario, la soppressione del corrispondente posto della categoria B, livello economico Bs nel quale, in connessione con il processo di riqualificazione, in seguito non risulteranno più inquadrati nuovi dipendenti; e ciò diversamente dalla situazione dell'operatore tecnico specializzato che potrà trovarsi anche per il futuro in due diverse categorie.
La seconda direttrice del contratto si individua nell'operazione di investimento sul personale riconoscendo il coinvolgimento dello stesso nei processi di riorganizzazione aziendale e si svolge attraverso una serie di interventi diretti a confermare o rafforzare le misure volte al raggiungimento di tale obiettivo.
Si tratta della conferma della applicabilità della norma (art. 12, comma 2, del CCNL 20 settembre 2001) che consentiva i passaggi verticali all'interno delle categorie o tra categorie, giustificata dalla circostanza che la disposizione era valida in prima applicazione del contratto ma è risultato non essere stata attuata da tutte le aziende ed enti nei tempi previsti.
Altro intervento riguarda il personale in categoria D del ruolo sanitario con reali funzioni di coordinamento al 31 agosto 2001 che ha ottenuto la prevista indennità (art. 10 CCNL 20 settembre 2001) e per il quale, tenuto conto della funzione svolta, viene ora realizzato il passaggio nel livello economico Ds, con il mantenimento della funzione di coordinamento e della relativa indennità.
Medesimo sviluppo professionale, mediante idonee procedure selettive, viene riconosciuto anche al restante personale inquadrato in categoria D ed incaricato della funzione di coordinamento successivamente al 31 agosto 2001 ed in tale posizione all'entrata in vigore del contratto; successivamente all'entrata in vigore del contratto, il personale in categoria D cui sia stata conferita la funzione di coordinamento e abbia svolto tale incarico per un anno riportando una valutazione positiva, in presenza di un posto vacante in organico nella posizione economica Ds, partecipa alla selezione interna regolata dall'art. 17 del CCNL 7 aprile 1999, con precedenza nel passaggio.
Infine, con l'utilizzo delle risorse previste dal contratto, anche per il personale dei ruoli amministrativo e tecnico vengono previsti percorsi di sviluppo professionale orizzontale e verticale nonché il riconoscimento delle posizioni organizzative, in ragione delle scelte della stessa contrattazione integrativa..

2.7 Formazione ed ECM

In materia di formazione si è tenuto conto delle novità introdotte dall'art. 16 bis del D.Lgs n. 502/1992 e successive modificazioni ed integrazioni nonché dalla circolare governativa diretta a realizzarla, rilevando che la formazione continua (ECM), pur in fase parzialmente sperimentale, incide non solo sul percorso di crescita professionale del personale, ma anche sulle scelte organizzative e strategiche delle aziende ed enti.
In tale senso, viene precisato che la formazione continua rientra nella formazione obbligatoria già disciplinata nell'art. 29 del CCNL 7 aprile 1999 e si svolge sulla base delle linee di indirizzo regionali che garantiscono il miglioramento delle prestazioni professionali del personale, correlate all'attività di specifica competenza.
Conseguentemente, le aziende ed enti si impegnano a garantire l'acquisizione dei crediti formativi per il personale interessato mediante la formazione obbligatoria, con oneri a carico del bilancio nella misura prevista dalla circolare del Dipartimento della funzione pubblica n. 14 del 1995 nonché di altre risorse a ciò destinate da specifiche disposizioni di legge.
In ogni caso, viene precisato che ove non si possa garantire la formazione continua, non potranno essere intraprese dalle aziende ed enti iniziative sanzionatorie unilaterali nei confronti del personale.
Al contrario, ove ciò avvenga in presenza di un comportamento ingiustificatamente omissivo del dipendente è prevista una penalizzazione economica e di carriera per un triennio.

2.8 Disposizioni varie

L'ipotesi di contratto ha previsto alcune integrazioni agli istituti della mobilità e del tempo parziale in considerazione delle particolari carenze di organico e delle specifiche esigenze di servizio delle aziende ed enti.
Con riguardo all'istituto della mobilità, già regolato dall'art. 19 del CCNL Integrativo del 20 settembre 2001, per meglio equilibrare il diritto del dipendente con le esigenze di servizio è stato stabilito che a fronte di un piano di investimento formativo assunto dal datore di lavoro che comporta la partecipazione del personale a particolari corsi di formazione, deve corrispondere un impegno dello stesso di non accedere alla mobilità volontaria se non siano trascorsi due anni dal termine della formazione, comprensivi del periodo di preavviso di trasferimento.
Analoga disposizione è prevista per il personale neo assunto, in genere ove sussista una situazione di carenza di organico.
Quest'ultima clausola entrerà in vigore dal 1 settembre 2004 e fa comunque salve le domande di mobilità del personale che abbia già ottenuto il nulla osta dell'azienda o ente di destinazione alla data del 31 agosto 2004.
In ragione della ratio della norma e del suo carattere sperimentale, la stessa verrà sottoposta a verifica alla fine del quadriennio normativo e, comunque, scadrà, in caso di vacanza contrattuale, il 31 dicembre 2006.
Con riguardo al tempo parziale è previsto che la percentuale del 25% della dotazione organica complessiva da distribuire tra i profili tenga conto delle prioritarie esigenze organizzative dei servizi sanitari, in modo da evitare che la riduzione di orario possa comprometterne ulteriormente l'erogazione
Inoltre, per ovviare alle necessità di servizio è ora consentita l'utilizzazione del personale part-time del ruolo sanitario per la copertura dei turni di pronta disponibilità.
Infine, nelle disposizioni varie sono contenute talune norme che integrano quelle vigenti del CCNL Integrativo del 20 settembre 2001 in materia: di aspettativa per dottorato di ricerca; di permessi, di cui si ampliano le ragioni della fruizione senza modificarne il numero; di liquidazione dell'equo indennizzo, di cui si procede alla correzione di un errore materiale nel calcolo dello stesso; di corresponsione delle particolari indennità di turno o per lavoro notturno, che non vanno riconosciute durante il periodo di ferie in quanto richiedono l'effettiva prestazione del relativo servizio; di garanzia della retribuzione individuale di anzianità (RIA) eventualmente in godimento, nei casi di vincita di concorso pubblico presso la stessa od altra azienda o ente; di modalità della ricostruzione economica nel caso di passaggio del dipendente tra categorie o livelli economici all'interno di una categoria; di integrazione delle declaratorie - allegato 1 – del CCNL Integrativo del 20 settembre 2001, rispettivamente per le funzioni dell'autista di ambulanza che può assumere la qualità di "soccorritore" e per i diplomi di laurea che possono essere richiesti dalle aziende ed enti per i profili di collaboratore tecnico professionale in relazione alle innovazioni tecnologiche; di definizione nella contrattazione integrativa di eventuali quote di incentivi per il personale in distacco o in aspettativa sindacale.

3. TRATTAMENTO ECONOMICO

3.1 Stipendio tabellare, fasce e trattamento economico iniziale

Il trattamento economico definisce gli incrementi stipendiali attribuiti dal CCNL secondo un sistema ormai standardizzato per tutti i contratti pubblici.
Costituisce elemento di novità l'enunciazione dei parametri utilizzati per l'individuazione dei suddetti incrementi: si precisa, infatti, che gli stessi sono stati calcolati tenendo conto dell'inflazione programmata per ciascuno dei due anni del biennio 2002-2003; del recupero dello scarto tra inflazione reale e programmata del biennio precedente; nonché delle ulteriori risorse destinate al trattamento fisso derivanti dalle modifiche introdotte dall'art. 33 – comma 1 – della Legge n. 289/2002 (Finanziaria 2003) pari allo 0,5 del monte salari 2001.
Altro importante elemento di novità riguarda la struttura della retribuzione, laddove si stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 2003, l'indennità integrativa speciale cessa di essere corrisposta come singola voce della retribuzione ed è conglobata nella voce "stipendio tabellare", operazione questa che non comporta alcun onere aggiuntivo.
Ulteriore specificazione viene fatta relativamente all'indennità di vacanza contrattuale, laddove, in relazione all'esteso contenzioso esistente, si è ritenuto di dover precisare che gli incrementi stipendiali devono intendersi comprensivi della prevista indennità di vacanza contrattuale.
Infine, vengono determinati gli importi delle fasce economiche già definite con il CCNL 20 settembre 2001 – II biennio economico, nonché l'istituzione, con l'entrata in vigore del CCNL, di una ulteriore fascia retributiva per tutte le categorie, senza oneri aggiuntivi.

3.2 Le indennità

Dal 1° gennaio 2002 si è provveduto anche all'incremento delle indennità per turni notturni e festivi, rimaste ferme nel loro importo da lungo tempo, quale riconoscimento della gravosità delle condizioni di lavoro in cui opera il personale del ruolo sanitario, con opportuno finanziamento del fondo di riferimento.
In materia di indennità, si è provveduto anche alla istituzione della indennità di assistenza domiciliare e della indennità per i Sert, procedendo necessariamente al finanziamento del fondo di riferimento anche con risorse messe a disposizione dalle Regioni.
Con la indennità di assistenza domiciliare si è inteso favorire il processo di de-ospedalizzazione, le dimissioni protette dei pazienti, nonché l'assistenza agli anziani, ai disabili psico-fisici ed ai malati terminali.
E' evidente l'impulso che la disposizione vuole dare a tale forma di assistenza che, ove decollasse, potrebbe far diminuire in modo sensibile gli oneri di spedalizzazioni improprie.
La indennità Sert è stata invece istituita per far fronte alla specificità di tale servizio e compete a tutto il personale addetto in via permanente per ogni giorno di servizio prestato ed anche a quello che saltuariamente venga chiamato ad effettuare prestazioni giornaliere limitatamente alle giornate di accesso.
Nel proseguimento del processo di adeguata valorizzazione del personale del ruolo sanitario, si è proceduto alla rideterminazione, dal 1° gennaio 2003, delle indennità professionali specifiche previste per gli infermieri generici e psichiatrici con un anno di corso, per le puericultrici e quella per i masso-fisioterapisti e massaggiatori, che viene mantenuta anche in caso di passaggio alla categoria superiore.

3.3 I Fondi

Vengono confermati dal 1° gennaio 2002: il fondo per il finanziamento dei compensi per lavoro straordinario e per la remunerazione di particolari condizioni di disagio pericolo o danno; il fondo per il finanziamento delle fasce retributive, delle posizioni organizzative, del valore comune delle ex indennità di qualificazione professionale e dell'indennità professionale specifica; il fondo della produttività collettiva per il miglioramento dei servizi e per il premio della qualità delle prestazioni individuali.
L'ammontare di tali fondi è costituito dal consolidato al 31 dicembre 2001 e vengono incrementati con i finanziamenti previsti dal contratto e con le risorse aggiuntive regionali, come previsto dalle specifiche clausole, mantenendo le previste flessibilità di utilizzo allo scopo di dare continuità ai sistemi di finanziamento degli istituti interessati al fine di favorire il perseguimento da parte delle aziende ed enti degli obiettivi strategici indirizzati al consolidamento del processo di riorganizzazione in atto ovvero al reale recupero di margini di produttività da attuarsi nel quadriennio 2002-2005.
Dal punto di vista del finanziamento i fondi sono incrementati, oltre che dalle risorse derivanti dal tasso di inflazione programmato, non utilizzate per il trattamento economico fondamentale, anche dalle risorse aggiuntive regionali sia quelle storicamente consolidate (pari all'1,6% del monte salari 2001) sia quelle nuove utilizzabili dal 1° gennaio 2003 (pari allo 0,32% del medesimo monte salari 2001) per le particolari finalità dell'art. 33 – comma 2 – destinate prevalentemente alla soluzione della vertenza infermieristica.

4. CONCLUSIONI

L'ipotesi di CCNL conferma, in linea con il processo di privatizzazione ultimato con il secondo quadriennio 1998–2001, l'importanza, pur in un quadro di riferimento nazionale idoneo a garantire tutele e diritti uniformi ai lavoratori del medesimo settore, della contrattazione integrativa nelle cui mani è posta la realizzazione della riforma del Servizio sanitario nazionale e del pubblico impiego.
Le materie assegnate a tale sede (carriere, sistemi premianti, formazione) consentono alle aziende ed enti di utilizzare una pluralità di leve per la gestione delle risorse umane, in particolare per far fronte alle carenze di personale infermieristico.
Di rilievo strategico sono poi le norme attraverso le quali alle aziende ed enti è consentita la valutazione dei bisogni formativi del proprio personale, al doppio scopo di migliorare la qualità dei servizi e incentivare il personale coinvolto.

Domenico Lepore
Esperto ARAN